Para la mayoría de los usuarios del transporte urbano, resulta deseable transitar desde un modelo caótico, caracterizado por la informalidad[1] [2], la competencia desordenada por pasajeros y la deficiente calidad del servicio, hacia un sistema ordenado, eficiente y de calidad, como el que opera en países desarrollados. En dichos contextos, el transporte público opera con flotas modernas, horarios regulares durante las 24 horas del día y una gestión orientada al servicio del usuario, eliminando aglomeraciones, demoras y conflictos por la demanda[3]. Para alcanzar una transformación de tal magnitud, resulta imprescindible repensar el modelo económico que sustenta la prestación del servicio de transporte urbano.

En términos generales, existen dos enfoques económicos predominantes para organizar un servicio público —entre ellos el de transporte—: el modelo de demanda y el modelo de costos. El primero establece que los ingresos de los operadores dependen directamente del número de pasajeros que logren transportar. Si bien se argumenta que este enfoque incentiva la eficiencia operativa individual, en contextos no regulados, también fomenta prácticas desleales y riesgosas, generando señales que promueven una optimización individual en detrimento del bienestar colectivo. Por el contrario, el modelo de costos se basa en una lógica de remuneración que reconoce las inversiones en flota, así como la cobertura de los costos operativos y de mantenimiento, independientemente de la demanda. Si un operador de bus tiene garantizado el pago periódico que incluye el repago de su inversión y los costos asociados a la operación y mantenimiento de su unidad, no tiene incentivos para disputar pasajeros con otros operadores. De este modo, el administrador del sistema de transporte urbano puede establecer condiciones precisas al operador respecto a las características de la unidad, la frecuencia y el horario de paso por cada paradero, así como los estándares de calidad del servicio; en suma, todos los atributos deseables del transporte público. El operador cumplirá con las exigencias establecidas, ya que cuenta con la seguridad del pago por su inversión y por sus costos de operación.

El modelo de costos descrito es el que actualmente se aplica en las líneas de metro, específicamente en la Línea 2 (L2) y la Línea 1 (L1). En el caso de la L2, el operador recibe un pago fijo durante 15 años por las inversiones realizadas[4], además de la cobertura de los costos de operación y mantenimiento. La L1, por su parte, opera mediante un esquema de remuneración fija por kilómetro recorrido (PKT), garantizado contractualmente, que cubre tanto las inversiones en infraestructura y material rodante como los costos operativos y de mantenimiento[5]. Estos pagos se efectúan independientemente de la demanda, la cual solo incide marginalmente en los costos adicionales asociados a solicitudes de recorridos que excedan los kilómetros previamente acordados. Lo que se propone, entonces, es que el sistema de transporte urbano en su conjunto sea administrado bajo un modelo similar al de los metros, considerando que, en términos de capacidad y extensión, una unidad de metro es comparable a un bus.

El modelo de costos en el Transporte Urbano

Este modelo, que sustenta la operatividad de los sistemas de transporte urbano que han reformado la estructura de prestación de sus servicios, requiere de una institucionalidad sólida, planificación integrada y mecanismos de fiscalización y financiamiento sostenibles. En particular, permite desvincular los ingresos de los operadores de la competencia directa por pasajeros, lo cual resulta fundamental para estructurar: redes de transporte, promover la inclusión social; y garantizar estándares mínimos de calidad, incluso en zonas con baja rentabilidad comercial. Así, la elección del modelo económico no es solo una cuestión técnica, sino una decisión estratégica que debe alinearse con los objetivos de política pública en materia de movilidad urbana sostenible, equidad y desarrollo urbano. Su funcionamiento puede describirse a través de las siguientes características:

Recaudación centralizada e independiente. Se debe implementar un sistema de recaudo único para toda la ciudad, sin intervención de los operadores de buses. Este sistema podría desarrollarse en fases, interviniendo progresivamente las rutas hasta cubrir la totalidad del sistema. A partir de la recaudación centralizada, se establecerán cuentas de pago para los distintos operadores.

Sistema de pago a los operadores. Los operadores recibirán pagos mensuales compuestos por:

• i. Pagos por inversión: montos mensuales suficientes para cubrir el costo de adquisición de los buses durante su vida útil, estimada en 15 años. Esta mensualidad incluirá la rentabilidad esperada y deberá ser suficiente para cubrir el servicio de la deuda utilizada en la compra, así como la retribución del capital propio invertido.[6]
• ii. Pagos por operación y mantenimiento: montos mensuales provenientes del fideicomiso de recaudación destinados a cubrir los costos operativos. Incluirán una retribución fija por una cantidad de kilómetros recorridos y una parte variable asociada a recorridos adicionales.

Como se observa, este esquema de pagos es independiente de la demanda de pasajeros y se basa en la disponibilidad del servicio dentro de los parámetros definidos por un sistema centralizado de gestión.

Los operadores de transporte urbano. En este esquema, los operadores pueden ser personas o empresas que cuenten con capital suficiente para adquirir una flota —pequeña o grande— financiada parcialmente con deuda. Su rol no se asocia a la propiedad de una ruta, sino a la disponibilidad de sus unidades según las condiciones que establezca la autoridad, como:

i. Proveer unidades que cumplan los requisitos técnicos exigidos.

ii. Operar con la frecuencia, calidad y rutas definidas por la autoridad.

iii. Aceptar la reasignación de rutas, sin perjuicio económico, dado que sus pagos están garantizados.

• Autosostenibilidad del sistema. Como se ha mencionado, la recaudación será la principal fuente de ingresos del fideicomiso encargado de efectuar los pagos de inversión y operación. A las tarifas actuales, es posible financiar el sistema urbano de buses, aunque la sostenibilidad dependerá del nivel de servicio esperado, la ocupación aceptable de los vehículos y la cantidad de unidades requeridas en horas punta. Si estos niveles son muy exigentes, podrían requerirse ajustes tarifarios o cofinanciamiento público adicional.
• Garantía del Estado. Para asegurar el cumplimiento de los pagos por inversión y operación, se requiere que los flujos del fideicomiso estén garantizados. Aunque se proyectan flujos esperados, pueden surgir eventos que reduzcan la recaudación, lo que preocupa a las fuentes de financiamiento. Para cubrir estos déficits, se propone que el Estado (a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones o de un organismo como el FISE) otorgue una garantía contingente. Esta permitiría cumplir con las obligaciones de pago incluso en escenarios de menor recaudación. Además, ello estaría alineado con los fines del FISE, como el fomento de la conversión del transporte a gas natural[7].
• Cofinanciamiento contingente. Aunque el sistema podría ser autosostenible con las tarifas y demanda actuales, situaciones como la extensión del servicio a zonas de baja demanda o el aumento en la frecuencia requerida podrían generar déficits. Estos podrían cubrirse con recursos adicionales mediante ajustes tarifarios o mediante el aporte de entidades como el MTC o el FISE, que podrían canalizar fondos públicos para apoyar el sistema.
• Sistema de financiamiento de las inversiones. Este modelo no se enfoca en los operadores individuales, sino en empresas capaces de estructurar el financiamiento de las flotas y de operar sistemas sostenibles. Estos concesionarios podrían surgir de alianzas con proveedores de buses y estarían encargados de:
  • i. Financiar los buses, con respaldo en los flujos garantizados por la recaudación.
  • ii. Invertir en infraestructura para la operación y mantenimiento de las unidades.
  • iii. Invertir y operar el centro de control que regule frecuencias y rutas, cuyos costos también estarían cubiertos por la recaudación.
• Estandarización de modelos. Es necesario definir los tamaños y capacidades de buses según la demanda por tramo y horario. La cantidad de unidades será dinámica, adaptándose al comportamiento de la demanda. Se utilizarán buses de mayor tamaño en horas punta y unidades más pequeñas en periodos de menor tráfico.
• Intercambio de rutas. Una de las ventajas del modelo es la flexibilidad para reasignar unidades entre rutas según la demanda. Los operadores no se ven perjudicados económicamente, ya que sus pagos están garantizados. Esto permite una administración dinámica del servicio y la habilitación de nuevas rutas según las necesidades.
• Reemplazo por sistemas masivos de transporte. El modelo facilita el crecimiento del sistema. Si una ruta alcanza un nivel de demanda que justifique un sistema de mayor capacidad —como un tren ligero—, los buses pueden ser reasignados a otras rutas sin afectar económicamente a los operadores. Así, la transición a modos masivos es ordenada y sin necesidad de renegociar contratos.
• Democratización del acceso al servicio. El modelo permite la participación tanto de grandes como de pequeños operadores, siempre que cumplan con las condiciones de financiamiento establecidas. Esto facilita la inclusión de operadores actualmente informales, ya que el esquema de costos permite altos niveles de apalancamiento, reduciendo la necesidad de capital propio.

En suma, el modelo de costos propuesto para el transporte urbano establece un sistema de recaudación centralizada y pagos garantizados a operadores independientemente de la demanda de pasajeros, siguiendo el esquema operativo de las líneas de metro L1 y L2. Este modelo incluye pagos por inversión y operación, garantía estatal, flexibilidad para reasignación de rutas, estandarización de flotas y mecanismos de cofinanciamiento contingente. La propuesta busca proyectar autosostenibilidad financiera con las tarifas actuales, facilitar la participación de operadores mediante esquemas de financiamiento estructurado, y permitir la transición ordenada hacia sistemas masivos de mayor capacidad cuando la demanda lo justifique.

[1] Un informe del International Transport Forum de la OCDE en 2025 indica que el transporte informal —o paratránsito— sigue siendo el principal medio de desplazamiento en muchas ciudades en desarrollo, especialmente en tamaño pequeño y mediano.

[2] El mismo informe señala que su carácter no planeado genera congestión, contaminación, riesgos de seguridad y paralelamente, su integración en planificación sigue siendo “poco explorada”.

[3] OECD/ITF (2022), Competition and Regulation in the Provision of Local Transportation Services, Capítulo 4.

[4] “El concesionario adquirirá el derecho a recibir la Retribución por Inversión (RPI), consistente en pagos trimestrales durante quince (15) años contados a partir del inicio de la Explotación de la Segunda Etapa, por las inversiones realizadas que no fueron cubiertas con fondos de cofinanciamiento”

En Contrato de Concesión del Proyecto “…Línea 2 y Ramal Av. Faucett – Av. Gambetta…” (ProInversión/OSITRAN, 2013), Cláusula 10.13.

[5] “De acuerdo a la cláusula 10.1 del Contrato de Concesión, el Concedente garantiza al Concesionario un número de kilómetros de recorrido anuales durante la explotación de la Concesión, para lo cual el Concedente pagará al Concesionario un Pago por Kilómetro Tren Recorrido (PKT).” En Informe de Desempeño (Ositran, 2017)

[6] De acuerdo con Bravo (2016) este sistema RPI “incluye tanto el pago de la deuda al acreedor, así como el reconocimiento del costo de oportunidad de la inversión realizada por el Concesionario”.

[7] Ministerio de Energía y Minas del Perú, “MINEM: Programa Ahorro GNV logra conversión de 400 buses a Gas Natural Vehicular”, Plataforma del Estado Peruano, 2024.

Referencias Bibliográficas

• Agencia de Promoción de la Inversión Privada [PROINVERSIÓN]. (2013). Contrato de concesión: Concurso de proyectos integrales para la entrega en concesión del proyecto “Línea 2 y ramal Av. Faucett – Av. Gambetta de la red básica del Metro de Lima y Callao”. https://www.investinperu.pe/RepositorioAPS0/0/2/JER/LINEA2_TREN/MOD_VF_16_10_2013.pdf  
• Bravo Orellana, S. (2012). Innovaciones en los esquemas de financiamiento de asociaciones público-privadas en América Latina: Mejores prácticas. En The World Bank. 
• Bravo Orellana, S. (2016). Estructuración económica y financiera del modelo de costos. Revista Especializada en Asociaciones Público Privadas, Serie 3, enero 2016. Instituto de Regulación y Finanzas (FRI) – Universidad ESAN. Lima, Perú. 
• Bravo Orellana, S. (2016). Estructuración en el modelo de demanda y alternativas de financiamiento. Revista Especializada en Asociaciones Público Privadas, (10). Instituto de Regulación y Finanzas. 
• International Transport Forum (ITF). (2025). Incorporating informal transport in mobility planning (Roundtable Report No. 199). OECD Publishing. 
• Ministerio de Energía y Minas del Perú. (2024). MINEM: Programa Ahorro GNV logra conversión de 400 buses a gas natural vehicular. Plataforma del Estado Peruano. 
• OECD. (2022). Competition and regulation in the provision of local transportation services (OECD Competition Policy Roundtable Background Note). https://www.oecd.org/daf/competition/competition-and-regulation-in-the-provision-of-local-transportation-services-2022.pdf  
• OSITRAN. (2017). Informe de desempeño 2017: Concesión de la Línea 1 del Metro de Lima. Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público. https://www.ositran.gob.pe/anterior/wp-content/uploads/2018/04/ID2017_Linea1.pdf 

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