La inversión pública no se acelera únicamente impulsando la construcción o simplificando los controles. Una ejecución más rápida requiere que el proyecto llegue a la etapa de obra con suficiente madurez: una necesidad claramente definida, un terreno adecuado, una solución técnica validada, un presupuesto sustentado y una estrategia contractual coherente con sus riesgos. Cuando estos aspectos no se resuelven oportunamente, suelen reaparecer durante la ejecución, generando mayores costos, demoras y controversias.

La preparación de la inversión como punto de partida

Invierte.pe diferencia la formulación y evaluación de la fase de ejecución. Esta última comprende tanto la elaboración del expediente técnico como la ejecución física. Sin embargo, la separación solo funciona si el expediente desarrolla una solución previamente definida y no tiene que redescubrir el proyecto, cambiar de forma sustancial su dimensionamiento o reconstruir el presupuesto. Por tanto, acelerar no significa omitir estudios, sino lograr que cada etapa produzca información confiable para la siguiente.

Esta perspectiva exige evaluar la madurez de la inversión antes de convocar la obra. La revisión debería abarcar, como mínimo, la demanda y los niveles de servicio, la disponibilidad del terreno, el anteproyecto, las interferencias, los permisos, el presupuesto de control, los riesgos y las condiciones de operación. El proyecto que no supera estas verificaciones no está listo para ser contratado, aunque cuente de manera formal con registros y aprobaciones.

Del terreno disponible al terreno compatible con el servicio

Una práctica frecuente consiste en formular el proyecto sobre el terreno que la entidad ya posee, aunque resulte pequeño, irregular, costoso de habilitar o incompatible con una ampliación futura. Por ejemplo, los terrenos ubicados en laderas o cerros pueden exigir grandes movimientos de tierras, muros de contención y reforzamientos estructurales, mientras que los situados junto a ríos pueden requerir defensas ribereñas, protección frente a inundaciones o cimentaciones especiales.

Estas condiciones no siempre impiden construir, pero pueden elevar de forma significativa el costo de una localización elegida por disponibilidad administrativa y no por su compatibilidad con el servicio. En ese sentido, el orden debería invertirse. Primero se tiene que determinar la demanda, preparar un anteproyecto modular y establecer un rango razonable de área, número de pisos y posibilidades de expansión.

Con esos parámetros, pueden compararse distintas opciones de localización y adquirir la que ofrezca la mejor relación entre costo, accesibilidad, riesgos y capacidad de crecimiento. La adquisición anticipada es útil después de esta predefinición técnica y cuando se vincula a una cartera priorizada. También requiere saneamiento físico-legal, evaluación geotécnica y de riesgos, disponibilidad de servicios, valorización independiente y un plazo razonable para ejecutar la inversión principal. De lo contrario, puede generar terrenos inmovilizados en lugar de proyectos acelerados.

Estandarización sin caer en soluciones rígidas

La estandarización no significa construir el mismo edificio en todo el país. En educación y salud, los estándares sectoriales determinan las áreas y relaciones funcionales de los ambientes, la demanda define cuántos se requieren y su suma determina el volumen aproximado de la edificación. Este proceso puede sistematizarse a nivel de anteproyecto para comparar soluciones de uno, dos o tres pisos y seleccionar la configuración más eficiente para cada terreno.

La estandarización debe alcanzar el programa funcional, los componentes modulares, los metrados de referencia y los presupuestos actualizables, mientras que la arquitectura final se adapta a la geografía, el clima, la accesibilidad, los servicios disponibles y las condiciones culturales del lugar. Cada obra ejecutada debería alimentar una base común de costos, plazos y lecciones aprendidas para que el siguiente proyecto no empiece de nuevo desde cero.

La estandarización también permite administrar mejor la incertidumbre de la demanda. Construir únicamente para la demanda inicial puede dejar usuarios sin atención desde la puesta en servicio, mientras que dimensionar toda la infraestructura para la demanda proyectada a treinta años puede generar capacidad ociosa durante sus primeros años de operación. Una alternativa superior es definir una capacidad inicial, una capacidad final y umbrales verificables de ampliación. El terreno, las redes, la cimentación, la estructura y las circulaciones pueden prepararse para una expansión horizontal o vertical, de modo que la infraestructura crezca cuando la demanda efectiva del servicio lo justifique.

La misma lógica debe aplicarse a los activos existentes. En la actualidad, una edificación construida bajo estándares anteriores puede ser evaluada solo frente a las exigencias actuales del servicio y terminar propuesta para demolición, aunque una parte importante del activo todavía sea segura y pueda recuperarse. La evolución de los estándares o un mantenimiento deficiente no deberían justificar por sí solos la pérdida total de la infraestructura construida.

Si no existe un problema grave de seguridad que no pueda mitigarse, debe priorizarse su rehabilitación o repotenciación mediante la incorporación de las exigencias esenciales vigentes. Las ampliaciones nuevas sí deben diseñarse conforme a los estándares actuales. La decisión entre rehabilitar y sustituir debe sustentarse en seguridad, funcionalidad, vida útil remanente, continuidad del servicio y costo del ciclo de vida.

El crecimiento de la demanda tampoco debería conducir automáticamente al reemplazo integral de la infraestructura. Antes de sustituirla, debe evaluarse si el activo existente puede rehabilitarse, especializarse o complementarse con nuevos módulos o sedes. Por ejemplo, un colegio puede conservar sus instalaciones para primaria y construir una nueva sede para secundaria. Así, se amplía el servicio sin perder infraestructura todavía útil y segura.

Puertas de calidad y control de cambios

La madurez técnica puede asegurarse mediante puertas de calidad independientes. La Unidad Formuladora y la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI) deben validar la necesidad, la demanda y el dimensionamiento; la unidad ejecutora, el terreno, el anteproyecto, el presupuesto y los riesgos, y el órgano encargado de la contratación, la estrategia de entrega y de pago. El sector rector debe definir estándares y familias de modelos, mientras que la entidad responsable del servicio debe acreditar cómo financiará la operación y el mantenimiento.

Conviene establecer también una línea base normativa y una fecha técnica de corte. Esto no significa desconocer normas posteriores de cumplimiento obligatorio, sobre todo las relacionadas con seguridad, ambiente o accesibilidad. Significa que cualquier cambio se tramite mediante un procedimiento formal que identifique su necesidad, responsable e impacto en costo y plazo. La estabilidad técnica no se obtiene al ignorar el cambio, sino con su administración.

Contratar de acuerdo con la incertidumbre y no por costumbre

La estrategia contractual debe distinguir dos decisiones. La primera es el sistema de entrega: solo construcción, diseño y construcción u otras alternativas que integren operación y mantenimiento. La segunda es la modalidad de pago: suma alzada, precios unitarios, esquema mixto o costo reembolsable. No son equivalentes. Una suma alzada no transfiere por sí sola la responsabilidad del diseño y un contrato de diseño y construcción requiere requerimientos funcionales claros, niveles de servicio vinculantes y un presupuesto independiente de control.

Cuando el mismo contratista elabora el expediente técnico y ejecuta la obra, el anteproyecto, los estándares y el presupuesto de control deben estar previamente definidos y validados de manera independiente. De lo contrario, quien determina los metrados, las especificaciones y los supuestos técnicos puede beneficiarse de sus posteriores ajustes.

La suma alzada es apropiada cuando el alcance, las cantidades y las condiciones relevantes pueden definirse de forma razonable. En esos casos, incentiva al contratista a desarrollar ingeniería y métodos constructivos que permitan cumplir el resultado dentro del presupuesto asignado. El pago a precios unitarios, utilizado sin una incertidumbre real que lo justifique, traslada el incentivo hacia la medición de mayores cantidades y la sustentación de adicionales, lo que reduce el estímulo para optimizar el proyecto.

Antes de recurrir a precios unitarios, la entidad debe reducir la incertidumbre mediante mejores estudios, información geotécnica e identificación de interferencias. Su utilización debería reservarse para componentes excepcionales, inciertos y claramente delimitados, con reglas de medición y límites definidos. No debe convertirse en una puerta general para reconstruir el presupuesto durante la obra.

La posibilidad de resolución contractual debe diseñarse desde el inicio. El contrato debe definir hitos físicos valorizables, transferencia de planos y modelos, inventario de materiales, derechos de uso del diseño, custodia documental y mecanismos expeditivos de solución de controversias. La suma alzada puede simplificar algunas valorizaciones, pero no sustituye un protocolo de salida que permita continuar la obra sin reconstruir toda la información.

Una nueva capacidad pública para preparar proyectos

La aceleración sostenible requiere una capacidad pública distinta. No basta contratar consultores ni verificar el cumplimiento formal de procedimientos: se necesitan equipos capaces de traducir una necesidad de servicio en anteproyectos modulares, comparar terrenos, controlar supuestos, consolidar información de costos y estructurar contratos que alineen incentivos.

En ese sentido, los sectores deberían administrar familias de modelos y bases de aprendizaje, mientras que las entidades ejecutoras deben acreditar cómo operarán y mantendrán los activos. Esta capacidad debe acompañar todo el ciclo de vida, desde la selección del terreno hasta la evaluación ex post.

La reforma puede resumirse en cinco pilares: seleccionar terrenos a partir de anteproyectos compatibles con el servicio; utilizar soluciones modulares y ampliables; recuperar los activos que todavía pueden prestar servicios; establecer puertas independientes de calidad; y contratar resultados definidos, reservando los precios unitarios para los componentes cuya magnitud presente una incertidumbre real y excepcional.

El objetivo no es hacer menos trabajo antes de la obra, sino tomar decisiones técnicas maduras y reutilizables para que la construcción deje de ser el lugar donde el Estado descubre tardíamente qué proyecto quería ejecutar y cuánto realmente costará. ¿Qué cambios consideras prioritarios para acelerar la ejecución de la inversión pública sin sacrificar su calidad? Déjanos tu opinión.

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Referencias
Contraloría General de la República. (s. f.). Obras públicas paralizadas. INFOBRAS. https://infobras.contraloria.gob.pe/infobrasweb/Infografias/Paralizadas 
Ministerio de Economía y Finanzas. (2019, con modificatorias vigentes). Directiva n.o 001-2019-EF/63.01: Directiva general del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. https://www.mef.gob.pe/es/normatividad-inv-publica/instrumento/directivas/19114-resolucion-directoral-n-001-2019-ef-63-01-2/file 
Ministerio de Economía y Finanzas. (2024). Lineamientos para la identificación y registro de las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de rehabilitación y de reposición (IOARR) (8.ª versión). Dirección General de Programación Multianual de Inversiones. https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/Metodologias_Generales_PI/Documentos_historicos/8_Lineamientos_de_IOARR_RD_004-2019_10_2024.pdf 
Ministerio de Economía y Finanzas. (s. f.). Fichas técnicas sectoriales. https://www.mef.gob.pe/es/metodologias/metodologias-especificas/fichas-tecnicas-sectoriales 
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes. (s. f.). Ley n.o 32069, Ley General de Contrataciones Públicas y su Reglamento. Gob.pe. https://www.gob.pe/institucion/oece/colecciones/45029-ley-n-32069-ley-general-de-contrataciones-publicas-y-su-reglamento